À la recherche de nouvelles stratégies de régulation des drogues

Une réflexion sur les meilleurs moyens de réguler la production, la distribution et la consommation des drogues peut contribuer – entre marché libre et prohibition – à rendre les drogues moins nocives en termes de santé et de coût social.

Le débat sur les politiques de lutte contre la drogue est à l’ordre du jour. Du 9 au 11 décembre 1993, la commission des communautés européennes organisait à Florence un premier séminaire scientifique sur les stratégies et les politiques de lutte contre la drogue (1). Peu exploré en France, ce domaine a donné lieu très récemment à des travaux de recherche assez nombreux dans les pays anglo-saxons. Nadelmann, un des spécialistes reconnus du domaine et partisan de la légalisation des drogues, anime un organisme de recherche aux Etats-Unis. L’article publié dans Les Temps Modernes (2) sous le titre de «réflexions sérieuses sur quelques alternatives à la prohibition des drogues» a été publié dans la revue Daedalus dans un numéro spécial consacré aux politiques de lutte contre la drogue et rend compte du travail accompli dans un groupe de recherche avec quatre objectifs :

1 – Identifier les positions en présence sur les politiques de la drogue;

2 – Proposer de nouveaux modèles de pensée pour résoudre la politique de répression des drogues;

3 – Démontrer l’autonomie de la consommation de drogue et du système législatif ;

4 – Proposer un modèle de régulation des drogues qui supprime les effets néfastes de la prohibition.

En inscrivant le débat sur «les meilleurs moyens de réguler la production, la distribution et la consommation des drogues», Nadelmann construit un cadre d’évaluation des politiques qui écarte d’entrée de jeu les positions de principes, qu’elles soient d’ordre moral ou qu’elles fassent appel au seul principe de la liberté individuelle. Ce n’est pas dire que liberté individuelle ou principes moraux ne doivent pas peser dans le choix des stratégies de lutte, mais Nadelmann entend s’astreindre à une analyse coût /bénéfice, qui s’attache aux effets des mesures et des dispositifs. Ce cadre présuppose en outre qu’il existe différentes modalités de gestion: le débat ne se limite pas à la question «faut-il ou non légaliser? ». Les dispositifs existants témoignent au contraire de la diversité des configurations entre le modèle strict de prohibition des drogues et le marché libre. Le modèle prohibitionniste comprend ainsi des dispositifs qui vont de la guerre à la drogue à la politique de réduction des risques, qui s’inscrit dans le cadre prohibitionniste actuel. Au même titre, la légalisation des drogues peut être associée à des réglementations qui modifient considérablement les modalités d’accès aux produits. Distinguer entre prohibition et régulations n’est pas toujours évident et les réglementations peuvent parfois rendre l’accès aux produits plus difficile dans les faits que la prohibition. Les médicaments qui nécessitent une prescription médicale impliquent par exemple un accès aux soins qui n’est pas toujours aisé et Nadelmann remarque qu’il est plus facile pour les habitants des ghettos américains de se procurer des drogues illicites que des anti-dépresseurs. Ces deux présupposés, soit la nécessité d’évaluer les effets de politiques en termes de coût/bénéfice et l’importance accordée aux différentes modalités de gestion réunissent ceux que Nadelmann nomme les «prohibitionnistes progressistes», c’est-à-dire dénués d’idéologie, et les partisans de la légalisation des drogues. Ces deux positions sont opposées aux «prohibitionnistes réactionnaires» ainsi qu’aux libertariens, soit au total quatre positions identifiées. L’auteur s’attarde peu sur les «prohibitionnistes réactionnaires», définis par leur croisade autoritaire contre la drogue. Il n’accorde pas beaucoup plus d’intérêt aux libertariens, qui prônent un libre accès aux produits sans aucun contrôle de l’Etat, se fiant aux régulations du marchés ou considérant que la consommation de drogue relève exclusivement du droit privé des individus. L’essentiel de l’argumentation développée dans cet article est consacré à la discussion qui oppose prohibitionnistes progressistes et légalisateurs pour lesquels Nadelmann prend clairement position. Ces deux positions partagent une même analyse des effets pervers de la guerre à la drogue; elles sont réunies par un même souci de la santé des usagers. Aussi prohibitionnistes progressistes et légalisateurs soutiennent-ils également la politique de réduction des risques menée aux Pays-Bas, dans quelques villes anglaises ou en Australie dont ils partagent le constat de départ : on ne peut convaincre tous les toxicomanes de se sevrer; il convient de réduire les conséquences néfastes de l’abus de drogue en termes de santé comme en termes d’exclusion. Avec ses objectifs de baisse de la mortalité et de la morbidité, le modèle de santé publique fournit une ligne idéologique moyenne, le consensus portant en particulier sur le statut de l’usager de drogue, citoyen comme les autres, dont le lien avec la communauté doit être maintenu. Le consensus se limite toutefois aux objectifs opérationnels. Si les prohibitionnistes progressistes font de la politique de réduction des risques leur modèle de référence, les légalisateurs la considèrent comme un moindre mal, qu’ils soutiennent dans la mesure où «des efforts modestes valent mieux que pas d’effort du tout». Les premiers accordent la priorité à la santé publique; ils considèrent que la prohibition des drogues limite la disponibilité des produits mais souhaitent en corriger les effets pervers – la criminalisation et l’exclusion des usagers– tandis que les seconds se méfient du possible totalitarisme du modèle de santé publique et restent persuadés que la question des drogues ne pourra être résolue sans que soit traitée la question de son commerce. Tandis que les libertariens considèrent que l’interdit est le principal obstacle à la maîtrise de la consommation, légalisateurs et prohibitionnistes reconnaissent qu’un accès soudain aux produits psychotropes en augmenterait l’usage. Mais ces deux positions s’opposent sur l’évaluation qu’ils font de l’équilibre entre substances psycho-actives et volonté humaine. Au pessimisme des prohibitionnistes, les légalisateurs opposent la capacité de résistance des hommes face aux produits psychotropes qui n’exercent pas nécessairement ce terrible pouvoir de fascination que les prohibitionnistes leur attribuent. La grande majorité des hommes y sont indifférents et ne souhaitent nullement en consommer, que ces drogues soient légales ou illégales. 70 % des Américains résistent à la tentation de la cigarette et 90 % s’abstiennent de toute drogue puissante. De même, la très grande majorité de ceux qui sont amenés à en expérimenter l’usage y renoncent spontanément ou encore n’en consomment qu’occasionnellement. L’abus de drogue est somme toute exceptionnel. Reste une population vulnérable. Peut-on imaginer d’offrir aux toxicomanes un accès simple aux amphétamines, à la cocaïne, à l’héroïne ? ce modèle de supermarché a bien existé à la fin du XIXe siècle aux Etats-Unis, avec, semble-t-il, un nombre croissant de toxicomanes.Que se passerait-il si le nombre des usagers de cocaïne était multiplié par cinquante ? la question est pertinente parce que plus un produit est demandé, plus on en trouve, plus son prix baisse, plus on en consomme. Or les conséquences négatives d’un produit sont liées à son niveau d’utilisation. Autre ligne de partage entre prohibitionnistes et légalisateurs: la question de l’efficacité de l’interdit et de la coercition. Les légalisateurs comme les libertariens observent que les drogues sont d’abord régulées par les usages sociaux. Pour le cannabis du moins, le statut légal ou illégal de la consommation ne semble pas en modifier l’usage. En témoignent les évaluations effectuées dans les onze Etats américains qui en ont dépénalisé l’usage dans les années 70. En Europe même, les Pays-Bas connaissent, avec un accès libre au cannabis, un taux faible de consommation. L’extension des consommations obéit d’abord à des logiques sociétales auxquelles ont doit par exemple attribuer l’explosion des consommations en Espagne au milieu des années 70. Aussi éducation et aide sociale sont-il les moyens adéquats. Aux légalisateurs qui prônent l’éducation, les prohibitionnistes rappellent l’impact des lois sur les comportements dans la mesure où celles-ci parviennent à modifier la disponibilité des produits. La prohibition de l’alcool aux Etats-Unis a bien modifié les façons de boire et fait reculer l’alcoolisme populaire quotidien. Les légalisateurs reconnaissent avec les prohibitionnistes que les dangers seraient plus grands si davantage de produits étaient en vente libre. Dans les ghettos, le désastre a déjà eu lieu, les produits illicites sont plus largement disponibles, mais le régime prohibitionniste continue de protéger une part non négligeable de la population. Aussi la question doit-elle être formulée dans ces termes: comment conserver les avantages de la prohibition en diminuant ses coûts directs et indirects ? Ou encore, jusqu’à quelles limites peut-on réduire les risques du marché libre sans dévaluer les bénéfices de ce modèle ? Nadelmann propose un modèle de gestion des drogues, le modèle du droit à l’accès. Car l’accès libre ne signifie pas accès facile; les réseaux peuvent être rares et peu développés et les réglementations rendre l’accès aux drogues plus difficile que dans un régime de prohibition stricte; elles peuvent également favoriser certaines drogues ou certain usages en diminuant de façon significative les effets nocifs même si le nombre des consommateurs ne diminue pas. Le modèle du droit à l’accès repose sur un système de vente par correspondance, exigeant une démarche, une prévision et donc une gestion du produit. Cette formule lui semble «apaiser les tensions entre les droits des individus et les intérêts de la communauté». Il présente l’avantage de s’intégrer dès à présent dans un cadre prohibitionniste que les Etats ou régions peuvent souhaiter conserver. Ce régime d’accès légal pourrait transformer radicalement les relations des Américains et des drogues psycho-actives. Avec des campagnes de prévention dont l’objectif serait de promouvoir les produits les moins dangereux et des conseillers en pharmacologie chargés d’informer sur les risques des produits indépendamment des réseaux de distribution, l’information deviendrait intelligible et les gens s’engageraient dans d’autres normes d’auto-protection. Entre marché libre et prohibition, une gamme de mesures peut contribuer à rendre les drogues moins nocives en termes de santé à moindre coûts sociaux. La politique de réduction des risques en est un exemple, qu’elle soit considérée comme le dernier avatar du modèle prohibitionniste, la bouée de sauvetage d’un système en perdition ou encore comme une étape aboutissant nécessairement à des modes régulation légale. Selon Nadelmann, le modèle proposé ici de droit à l’accès présente peut-être plus de risques que le modèle «conventionnel de réduction des risques» mais il offre aussi «un plus grand potentiel pour transformer les modèles de consommation des drogues». Bon gré mal gré, nous devons apprendre à réguler les drogues psycho-actives et la recherche de stratégies alternatives devient impérative; c’est à cette tâche que Nadelmann nous engage.